美国通过最严厉“网络中立”管制方案

一向走在“网络中立”最前沿的美国近日又有新动作。2月26日，美国联邦通信委员会(FCC)投票通过了最新版“网络中立”管制方案，被称为迄今最严格的“网络中立”方案，将禁止斥资兴建网络的宽带服务商区别对待接入其网络的服务对象。此举意味着电信运营商此前寄希望于通过对“快速路”收取费用回收网络投资成本的打算落空。

FCC管制思路急转弯

美国的网络中立争论近年来从未中断，政策的走向也一直未有定论。但自去年以来，FCC在网络中立管制理念上几度大变，用云谲波诡来形容似乎也不为过。

不可否认，FCC最初在网络中立上对于传统的电信运营商持严苛态度。FCC此前曾经制定过一版“网络中立指令”并于2011年8月实施，但实施一周后，美国大型电信运营商Verizon公司就将该指令连同FCC一并告上了法庭，要求判决《开放互联网指令》无效。2014年1月15日，美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了“开放互联网指令”。判决称，尽管FCC证明了其有权对宽带业务进行监管，但是宽带服务提供商并非“公共运营商”，而FCC未能证明其“非屏蔽”和“非不合理歧视”原则未对宽带运营商规制过严。

这可以说是美国网络中立指令实施以来，美国传统电信运营商在相关诉讼中的首次胜利，也直接左右了去年上半年FCC制定的新版网络中立法规草案。去年5月15日，FCC又以3比2的投票结果通过了新版网络中立法规。FCC在新版网络中立法规中建议遵循三大原则：一是所有的ISP必须对流量管理做到透明，二是合法的内容不能受到屏蔽，三是ISP不得在违背商业原则的情况下损害互联网(包括利用附属机构区别对待流量)。根据该草案，拥有宽带基础设施的服务商(如AT&T等)有望据此向使用其网络的内容服务商收取费用。但该草案引发了巨大争议，收到的留言和评论多达400万条。美国众多互联网企业和消费者维权团体认为，允许某些网络内容进入“快速通道”将对其他内容构成歧视，损害网络中立性原则。

去年11月，美国总统奥巴马的一番表态再次改变了美国网络中立的管制走向。奥巴马敦促FCC禁止设立互联网“快车道”，并将宽带服务重新定义为公共服务，此举激起有线电视和电信企业的强烈不满。这是奥巴马首次介入此问题。

很明显，美国最新通过的网络中立管制新规与奥巴马的思路基本一致，但与去年FCC提出的草案却有很大不同。美国电信法将通信业务分成两大类，一类是采取宽松管制的“信息服务”(Title I业务)，另一类是需要进行严管的“电信服务”(Title II业务)。根据最新版的网络中立规定，宽带接入被从“信息服务”划归为“电信服务”，接受更严格管制。具体来说，宽带网络提供商不得阻止访问合法的内容、应用、服务或不会造成损害的设备;不得损害或降低合法的互联网流量;不得提供付费优先服务或者说“快速通道”服务，也禁止网络服务提供商优先提供自己子公司的内容和服务。新规允许宽带提供商出于保持服务稳定的目的对网络进行管理，但FCC强调此举不得出于商业考虑。该规定对于固网和移动网络同等适用，这在美国尚属首次。FCC主席Wheeler透露，美国互联网用量的55%来自无线网络。

能否顺利实施仍未可知

同以往任何一次网络中立管制计划发布之后一样，此次新规同样引发了强烈的抗议，当然反对的声音更多是来自斥资兴建网络的宽带服务商们。

新规通过后，Verizon发出了一封由摩斯密码写成的声明，借此表明1934年制定的电信法并不适用现在。在一份被翻译“给21世纪的读者们”看的版本中，Verizon高级副总裁Michael Glover称，FCC的决定可能给消费者、创新者、投资者均带来不确定性。“历史会证明今日的决定是错误的。”而其他美国电信运营商的发言人则显得相对淡定。但有分析师指出，新规并不具备可持续性和可执行性。“此次的网络中立新规同知识经济增长理念是相矛盾的，因为它没有为那些在高速宽带基础设施领域投资的群体提供对应的资本回报。”CM调研公司高级主管Cyrus Mewawalla认为，为保证能满足不断增长的数据需求，政府必须允许互联网服务提供商向各个通过其宽带获益的群体收取费用，其中既包括OTT服务商也包括终端用户。“按照新规，互联网宽带服务商不得对互联网内容提供商收取费用，这意味着谷歌、Netflix等内容提供商没有动力提高效率，因为他们免费获得了稀缺的资源—互联网带宽。”他同时指出，过度管制还会导致投资不足，阻碍网络流量增长。而这反过来会迫使互联网服务提供商定期管理流量，即对其中一些采取优先措施，这无疑违反了网络中立的初衷。“既然FCC没有权力强制互联网服务提供商进行投资，那么FCC可能很快会发现它也没有能力确保这样的网络中立条款实施。”

总体来看，这是美国FCC近20年来规模最大的针对互联网运作方式的政府干预行为。但此举激怒了共和党人，他们将其称为无耻的夺权行径。有分析称，此次投票可能会因宽带公司或其同盟的法律诉讼而陷入僵局，为此外界质疑该提案能否在奥巴马2017年年初离开白宫之前生效。