反思：网络募捐应该怎么管？

最近，两起通过网络进行募捐的事例先后引发争议。第一起是四川凉山彝族自治州“最悲伤作文”事件；第二起是天津812爆炸事故中，广西网友杨某某通过自己新浪微博，编造父亲在事故中遇难，利用网友同情心骗取网友9万多元的事件。这两起事件暴露出我国在网络募捐管理的理念与举措上的漏洞。

第一，网络募捐管理缺位。我国的个人网络募捐管理长期缺位，仅依赖公众的个体理性，相信个人的判断足以确保捐赠行为之正确。但令人遗憾的是，这两个案例恰恰暴露出了这种管理思路存在的重大缺陷。

第二，我国一直没有对网络募捐平台制定相关的管理规定，也没有规定网络平台的权利义务。在这两个案例中，政府有关部门对网络募捐平台没有尽到监管责任。

如何管理好这类网络募捐行为呢？笔者以为，应从以下两个方面入手：

第一，加强对个人募捐行为的管理。我国个人募捐行为一直属于合同法规定的赠与合同规则的范围之内。向个人捐赠是完全凭个人自由意志做出的，政府公权力不应随意干涉。但是，几年前的个人募捐不用管理，是因为没有网络的兴起，不会造成巨大的社会影响。现在个人募捐一旦通过网络，容易引爆社会舆论，因此，应当对此作出严格规制。

其次，禁止个人网络募捐，建立个人线下募捐管理规定。应规定禁止以个人名义开展网络募捐活动，个人要开展网络募捐的，需通过公益组织。同时，针对影响力较小的线下募捐活行为，应建立专门的管理规定。这一管理不应为前置性的准入审查，而应为后置性的行为监管。政府的监管事项应包括过程规则、信息披露、代表诉讼等内容。

第二，加强对网络募捐平台的管理。在这方面，可以学习美国经验，出台一套严格的管理规定：

按照美国的相关规定，除纯平台型网络平台，被视为商业合伙人、劝募顾问、专业劝募人的网络平台都需要按照各州规定，接受前置管辖。也就是说，需要政府特别批准，才能开展网络募捐业务。在登记注册时，政府还要求网络平台提交详细信息，说明其如何开展运作，如何判定劝募者的合法性，以及如何预防欺诈。

政府对四类网络平台开展归口管理，参照适用商业网站、商业合伙人、劝募顾问、职业劝募人的管理规定进行管理。美国各州大都针对这四类网络平台制定了专门的管理规定。

近年来，我国出现了很多网络募捐平台。其中，新浪微公益、腾讯乐捐和支付宝公益这几家平台的主要做法是和具有公募资质的公益机构合作，将没有公募资质的机构托管给拥有公募权的机构，在网络上开展公开募捐。这种做法属于我国公募资质开放之前的权宜之计，对我国公益事业之发展有一定的积极作用。但并不是说这种做法就不该纳入法律的管控之中。为了规范网络平台的管理，我国政府应该参照美国的做法，制定网络募捐平台管理规定，对网络平台开展分类登记，并审查网络平台是否具备开展网络募捐以及避免网络欺诈行为的能力。

值得注意的是，在分类方面，这3家机构或可分属两类：新浪微公益主要提供平台，一般不为机构主动引流，因此属于纯平台型机构；腾讯乐捐不仅提供了平台，还常通过腾讯网页为机构引流，虽不直接领取报酬，但增加了广告点击率和品牌影响力，应属于商业合作型机构；支付宝公益的情况与腾讯大体相同，也应属于商业合作型机构。对于这三类机构，应做好分类管理。

近年来，网络募捐的蓬勃兴起已经突破了现有法律对于公募和非公募界限的规定，比如，一个地方性公募基金会通过网络募款，事实上已经超出了它的公募范围只能是登记注册地的法律规定。

无论是在国家层面，还是地方层面，公募资格的放开是必然趋势。在放开公募资格的同时，如何加强对公募活动的管理很重要。根据欧美经验，对公募活动的管理主要采用“两个原则，一套规则”。其中，“时间、地点、方式”原则，指的是募捐活动应在合理的时间、地点，以合理的方式开展，比如，劝募者不得深夜去敲居民的门募捐，也不得通过电话无休止地骚扰住户。言论内容原则，指的是募捐者言论不得有侮辱、欺诈、煽动等内容。行为管理规则是指募捐管理主要以后置性管理为主，注重对行为的审查与监管。部分国家虽有前置性审批，比如美国和英国对街头募捐活动，但审查重点不在于公募资格是否具备，而在于募捐活动的“时间、地点、方式”以及言论内容。这些有待于我国正在进行中的慈善立法予以考虑。